中房智库研究员 汪婉

2020年3月12日，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》引起了人们对于土地计划管理方式变革的重大关注。土地用途管制制度是土地计划管理的核心内容，为了更好理解现行土地计划管理制度，有必要对土地用途管制制度进行全面系统的梳理。

土地用途管制制度由土地利用规划、土地利用计划及土地用途变更管制三方面共同保障，以实现土地的计划管理。其中，土地利用总体规划是实施土地用途管制制度的重要依据。目前，我国已编制三轮土地利用总体规划，第三轮土地利用规划到期后，将不再编制土地利用规划，而是统一编制国土空间规划。随着土地利用总体规划的内容从探索到迅速发展到成熟稳定再到向国土空间规划转型，土地用途管制制度也随着规划内容的发展而变化。

同时，随着社会经济改革的不断深入和人口、资源与环境的矛盾加剧，土地用途管制制度在实践中遇到了一些新的问题亟待调整。

一、土地用途管制制度的前世今生

（1）土地用途管制制度的摸索阶段：分级限额指标审批分配

改革开放到1986年以来，随着经济改革的不断深入和人口、资源与环境的矛盾加剧，建设用地资源严重短缺，耕地流失现象严重。

图1:1986-1995年中国耕地面积增减数据

注：数据来源于国土资源部门

为此，我国建设用地开始实行分级限额审批制度，即5级政府管理土地、分级限额审批用地。1986年修订的《土地管理法》规定“国家建设征用耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上的，由国务院批准。征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地 3亩以下，其他土地10亩以下的，由县级人民政府批准”。

1986年6月《土地管理法》颁布，规定全面加强管理、保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。各级人民政府应编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划，须经上级人民政府批准执行。

1986年土地管理法颁布后，国家土地管理局主持编制了第一轮土地利用总体规划，我国土地利用开始遵循规划先行的原则。1987年12月，国务院办公厅转发了国家土地管理局《关于土地利用总体规划工作报告的通知》，明确了土地利用总体规划是国土规划的组成部分，是土地利用宏观的、指导性的长期规划。按行政区划分为全国、省级（自治区、直辖市）、市县级三个层次。

1993年2月，国务院批准实施《全国土地利用总体规划纲要（草案）》（1986—2000），纲要（草案）确定了全国土地利用总目标，包括保证18亿亩以上耕地、森林覆盖率要提高至17％、保障各项建设的必要用地和国家重点项目用地等内容。

土地用途管制的探索阶段里，我国实现了土地利用规划从无到有的转变，建立了国家、省、市县级三个层次土地利用总体规划的编制体系，确定了各级规划的实施期限，为我国土地利用规划体系奠定了基础。然而，由于缺乏科学理论支撑，土地利用规划的实施力度较弱，没有建立起土地用途管制制度，而是实行分级限额审批制度，即5级政府管理土地、分级限额审批用地。然而，依据面积大小确定的分级限额审批制度，在实践中具有很大的漏洞，有些地方用“化整为零”或“下放土地审批权”等办法非法批地和非法用地，不能按照土地利用总体规划确定的用途管制土地，难以控制土地供应总量，致使农用地、特别是耕地转化为建设用地现象严重，耕地数量锐减，威胁到国家粮食安全，引起土地市场波动。在这样的背景，整合土地管理权、编制土地利用规划和计划、严格控制耕地向建设用地转变成为了土地管理改革的重要任务，土地用途管制制度呼之欲出。

（2）土地用途管制制度的形成阶段：土地利用分区管控

1997年中共中央、国务院联合下发文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出土地“用途管制”，并要求抓紧酝酿和部署新一轮的全国土地利用总体规划修编工作。

1998年修订的《土地管理法》规定“国家实行土地用途管制制度”，土地用途管制的基本框架是“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”。

1999年3月，原国土资源部出台的《土地利用年度计划管理办法》规定，土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行；没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标的，不得批准新增建设用地。严格执行建设占用耕地补偿制度或者没有完成土地开发整理计划指标的，核减下一年度的农用地转用计划指标。

1999年4月，国务院批准实施《全国土地利用总体规划纲要（1997—2010年）》，第二轮规划以耕地保护为主的目标，提出了耕地总量动态平衡的方案。在土地利用年度计划中，通过“指标+分区”的方式对主要的规划指标采取自上而下的方式逐级分解，为建设用地指标分配提供了依据。

2006年7月，国务院下发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，建立了国家土地督察制度，国土资源部向地方派驻9个国家土地督察局，对地方政府耕地保护责任目标的落实情况进行监督，有力保障了土地用途管制制度的实施。

2006年8月，国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，提出调整城市建设用地审批方式、调整建设用地有关税费政策、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度等要求，以进一步控制建设用地总量。

2006年12月，原国土资源部对《土地利用年度计划管理办法》进行了修订，强调了差别化了土地计划管理，以新增建设用地面积为依据考核土地利用年度计划的实施，并对实践中出现的“增减挂钩”“人地挂钩”等制度进行探索，通过空间位置的置换和土地整理的方式维持耕地总量的稳定。

2008年10月，国务院批准实施了《全国土地利用总体规划纲要（2006——2020年）》。并指出，土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。

第二轮土地利用规划期间我国土地用途管制制度正式建立起来，全国各地建立起从上而下的五级规划体系，明确镇级规划图上用途管制区的划定，要求确定每一块土地的基本用途，使用土地的单位和个人必须严格规划用途使用土地。但是，限于地理信息技术，本轮规划图纸大多是人工填色形成，无法做到规划指标的“图数一致”。

（3）土地用途管制制度的加强阶段：精细化的地块管理

2003年，第三轮土地利用总体规划开始编制。鉴于上轮土地规划中多地出现无地可用、建设用地指标被不断突破的问题，第三轮规划的编制汲取了前两轮规划编制的经验，对控制性规划的理念进行适当调整，增加了规划的动态性、实用性、区域化和市场化。

2006年下发了《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，本轮规划通过GIS实现了“图数一致”，强化了土地用途管制。

2009年5月，为强化土地用途管制，原国土资源部下发了《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》明确市县乡土地利用总体规划要划定城乡建设用地规模边界、扩展边界、禁止建设边界，形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，并制定各区的管制规则，形成“三界四区”的空间管控模式，土地用途管制从数量管控走向数量管控与空间管控并重。此外，还通过划定基本农田对耕地进行特殊保护。

2018年7月30日自然资源部发布的《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》提出，各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划，要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。

土地用途管制与土地利用规划相依存，三轮土地利用规划从无到有、从弱到强，从指标分级定额审批到土地利用分区，再到精细化地类管理，我国已经建立起较为完备的土地用途管制制度。

（4）土地用途管制向国土空间用途管制的转型阶段：“多规合一”

2013年12月，中央城镇化工作会议上习近平总书记指出要推进规划体制改革，探索“三轨合一/多规合一”，形成一个县(市)一本规划，一张蓝图。

2014年《国家新型城镇化规划》首次明确提出“多规合一”的概念，国家四部委提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2015年9月，国务院出台《生态文明改革总体方案》，首次明确提出要整合目前各部门分头编制的各类空间规划，统一编制国土空间规划。

2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》中提出组建自然资源部，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施。

2019年5月《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划随各专项规划的指导约束作用。

土地利用规划和其他类型的空间规划产生了内容矛盾和边界不清的问题，为解决空间规划过多导致的多头管理、行政效率低下等问题，我国开始探索并逐渐开始建设国土空间规划体系，对一定区域的国土空间开发保护在时间和空间上做出统一的安排，土地用途管制也将随着空间规划的融合走向空间用途管制。

表1：土地用途管制制度历史沿革

二、土地用途管制制度的主要内容

我国土地用途管制制度实施的关键在于通过合理编制土地利用规划和计划来实现农用地与建设用地的合理流转，以最终实现保护耕地资源的目的。土地用途管制主要包括实施土地利用规划、土地利用计划及土地用途变更管制。

（1）土地利用规划的主要内容

土地利用规划是根据国家经济社会发展目标而制定的土地资源开发利用方案。土地利用规划一经批准，就具有法定效力，必须执行。依据方案的性质和目的，土地利用规划可以分为土地利用总体规划、土地利用专项规划、土地利用详细规划三种类型。其中，土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，根据行政区划，规划划分为全国、省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)和乡(镇)五级，上下级规划相互衔接；土地利用专项规划是在总体规划框架下对某一类土地问题进行的规划，常见的土地利用专项规划有土地开发规划、土地整理规划、土地复垦规划、土地保护规划、土地整理规划等；土地利用详细规划是在总规指导下对某一地段或某一土地使用单位的土地利用具体安排，具有较强的可操作性和工程实施性。

（2）土地利用计划的主要内容

土地利用计划是国家和地方对土地资源开发利用做出的中期和年度计划部署，是总规的具体实施。中期计划一般为5年计划，年度计划为1年计划。为了保护耕地安全，限制建设用地低效无序蔓延，土地利用计划中规定建设用地指标分配采用统分结合的指标化管理。在全国层面，自然资源部首先在保证18 亿亩耕地红线的基础上，依据国民经济和社会发展计划、国家宏观调控要求、土地利用总体规划、国家供地政策和土地利用的实际情况等因素确定新增建设用地指标总量；其次，根据省（区、市）反馈的建设用地需求，编制全国土地利用年度计划，将新增建设用地指标分配下达到省（自治区、直辖市）；各省（区、市）再结合下级国土部门提供的建设用地需求分析以及土地利用总体规划等，将新增建设用地指标下达到地级市或县（市）。

图2：当前国家建设用地计划指标分配体制的运作流程

在地方层面，建设用地指标也分为统筹指标和分解指标两部分。统筹指标包括职能部门统筹指标和不可预见性市级预留指标，指标分配一般实行无偿指令性分配。年初省级国土资源管理部门将用地年度计划指标下达到市；市国土资源管理部门再根据市级主要部门及各区县的用地需求预测确定市统筹和区县分解指标比例，制订市土地利用年度计划并下达指标，同时对已下达指标利用状况进行中期考核，依据使用状况实施奖励或扣减。预留的统筹指标专门用于重大产业、民生工程。

图3：地级市计划内建设用地指标配置过程

（3）土地用途变更管制的主要内容

我国土地用途总体可以分成农用地、建设用地、未利用地三大类，在三类土地之间的用途改变被称为土地用途变更。农用地到建设用地的转变是受到法律限制的，建设用地、未利用地转为农用地是法律所鼓励的，因此，土地用途变更管制的本质是用农用地转变为建设用地的管制。土地用途变更管制中主要包括农用地变建设用地审批制度、禁止毁林开垦制度、禁止围湖造田制度、耕地严格保护制度、永久基本农田制度等，其中耕地保护是重中之重。

三、我国土地用途管制制度存在的问题

土地用途管制制度在我国实行的20多年来，在我国城乡建设中扮演者重要的角色，对耕地保护、建设用地供应保障上、抑制了建设用地的无效扩张上起到了至关重要的作用。然而，由于制度本身存在的缺陷和背景形势的变化，土地用途管制制度出现了新的亟需改革的问题。

（1）土地利用规划与其他空间规划边界不清、内容矛盾且规划数据共享能力差

随着工业化、城镇化的快速发展，资源环境问题越来越突出，政府对于空间的管控意识越来越强。我国自上至下相继诞生了多个类型的空间规划，最核心的三类规划为原发改委负责的主体功能区规划、原规划部门负责的城乡规划、原国土资源部负责的土地利用规划，除这三大核心空间规划外，还存在生态环境保护规划、水资源和湿地保护规划、林业规划、海洋功能区规划、国民经济社会发展规划、开发建设类规划等等。首先，“多规”共同管制导致各部门各自为政，由于各部门规划目标、思路、分类标志、分区划定方法、规划基期和期限等等存在差异，导致各项规划中存在许多矛盾突出，空间管控矛盾突出。其次，不同规划部门之间信息化程度不同，数据共享能力弱，除土地利用总体规划有相应的规划数据库外，其他规划多没有矢量数据库，严重影响各类规划之间的衔接，导致审批和实施效率低。

（2）建设用地指标由上而下层层分解缺乏科学性和激励性

首先，土地用途管制制度通过编制规划和计划，确定耕地保护和建设用地的指标分配，然后下达到基层，按规划指标来确定每块地的用途。然而，这种自上而下层层无偿分解的管理方式存在明显缺陷。首先，由上到下的指标分解方式得以实施的前提是上一级非常了解下一级的土地利用情况，获得了真实准确的用地预测性结果。显然，信息不对称会导致无法精准匹配建设用地项目所需建设用地量和计划指标中建设用地指标分配量。其次，由于缺乏内在激励和优化机制导致地方政府更加重视指标争取而非指标的最优配置。最后，现行计划性建设用地指标是无偿分配的，而建设用地指标本身所衍生的经济利益是巨大的，巨大的“剪刀价格差”易导致在计划性建设用地指标配置领域出现灰色地带。

（3）繁杂的行政审批制度增加了土地违法行为，延缓了建设项目落地

土地用途管制制度下，建设用地审批程序非常复杂，建设项目从立项到审批往往要几个月甚至一年，在实践中易导致土地未批先用的现象。另外，我国目前土地审批权限集中在中央和省级政府手里，其审批工作量巨大且审批周期很长，最快一季度，慢则半年，甚至一年，而市县政府审批权力很小。这导致了土地行政审批的速度跟不上经济社会发展的速度，阻碍了地方投资建设项目落地，制约了经济的发展。

（4）土地分区规划缺乏弹性

首先，现行分区规划是建立在对某个地块、特定时间点、特定空间下最佳用途的判断上的，以此为依据的规划方法是一种静态规划，静态规划一旦通过土地利用规划的形式确定下来就难以改变；而社会经济的发展是动态的，要求我们对土地最佳用途进行及时性的判断，静态规划和动态社会经济发展之间容易产生矛盾。其次，在一、二轮土地利用规划中，土地利用尚未落实到具体地块，但到第三轮规划时，结合地理空间技术和土地督察制度的实施，各项土地指标能够落实到具体地块。然而，目前的土地利用规划更像是对已有建设项目的选址进行落实，编制土地利用总体规划时候，通常是直接把项目红线范围调整为建设用地图斑，而非根据土地利用规划指导建设项目选址。最后，僵硬的土地分区管理，使得许多需要跨区域经营的行业被分割到各个区域，经营成本提高，阻碍了该类行业的发展。土地利用分区规划的方式缺乏弹性，致使其应对变化的能力下降，其有效性、科学性和权威性大打折扣。

（5）对耕地之外的其他生态要素管控不足

首先，土地利用规划虽然覆盖了全域土地，但是对耕地之外的生态要素如森林、湿地较为薄弱。其他生态要素分散在不同的部门管控，林地由原林业局管控，草地由原农业局管控，水域由水利部门和环保部门管控，且对除了耕地外的生态要素没有约束性的指标控制。其次，我国虽然实行永久性基本农田保护制度，但是对自然保护区、森林公园、野生动物栖息地等重要自然资源的管制没有在土地利用总体规划中体现。2018年，自然资源部成立，履行自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责。因此，未来土地利用规划的发展方向将向国土空间规划转变，土地用途管制也将向国土空间管制转变，自然资源部的成立为耕地之外的生态要素的管控提供了便利。

三、新形势下土地用途管制制度调整的路径选择

当前，宏观经济下行压力增大、“多规合一”国土空间规划编制启动，新的国土空间用途管制应在现行土地用途管制的基础上进行优化完善，如简政放权，提高行政审批效率、加快项目落地速度、增加规划弹性、将更多生态要素纳入国土空间管制体系等。

（1） “多规合一”，土地利用规划向国土空间规划的转变，土地用途管制向国土空间用途管制转变

土地利用总体规划经历了三轮的不断发展改进，土地用途管制制度也从摸索到形成再到加强。但是，多年来我国存在规划类型过多的问题，土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划、社会经济发展规划内容相互重叠，甚至冲突、审批流程复杂、地方规划朝令夕改等问题突出，严重削弱了土地利用规划的权威性和操作性。2019年5月，《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

目前对国土空间规划的总体设计可以概括为“五级三类”。“五级”指从纵向上看，规划分为国家级、省级、市级、县级和乡镇级，其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性；“三类”指的是规划的类型可以分为总体规划、详细规划和相关的专项规划，总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域，如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。详细规划是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。此外，在城镇开发边界外，将村庄规划作为详细规划，进一步规范了村庄规划。国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础，相关专项规划要互相协同，与详细规划做好衔接。

图4：国土空间规划体系说明

国土空间规划的诞生也要求土地用途管制逐渐向空间用途管制转变。国土空间用途管制制度的建立要求在落实“三区三线”的管控前提下，对各类生态要素的资源现状进行摸查，并制定相应的规划目标。自然资源部的成立也为摸清生态要素家底提供了便利，在摸清家底的基础上抓住建设用地和非建设用地的主线，严格控制新增建设用地，在非建设用地内部细化耕地、林地、草地、水域等不同生态要素的转化条件。

（2）维持建设用地指标自上而下分解的模式，强调对重点项目的指标支持

2019年修订的《土地管理法》并没有对土地用途管制中的土地利用年度计划进行实质性的改革，建设用地指标由上至下层层分解的方式并没有改变，因此，指标层层分解缺乏科学性和激励性的矛盾也并没有解决。2020年3月，自然资源部的新闻提出将加快推进《土地管理法实施条例》修改和配套政策出台，并指出“今年开始改革土地计划管理方式，不再采取因素法分解指标，实行土地要素支撑跟着项目走，总量指标完全可以满足需求”。这里旨在强调在以后的实践操作中要加大对优质项目的供地支持，把重点项目的土地供应纳入土地规划的建设用地指标管控中来，而不是增加新增建设用地指标的供应，对农业用地转建设用地的管控依然严格遵循土地利用规划。

（3）深入“放管服”改革，简化土地行政审批流程，加快项目落地速度，提高用地规划弹性

2020年3月12日，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》（下称“决定”）明确，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，进一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权。决定提出，其一，国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。其二，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年，具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。

此次改革的主要原因是由于当前宏观经济面临着下行压力，地方政府一方面要减税降费扶持企业发展，另一方面又要加大财政投入，促进经济增长，导致财政收支压力较大。赋予省级政府更大用地自主权，简化土地行政审批，可以加快建设用地审批速度，更加灵活有效地保障建设用地，更好地为投资落地提供保障，对于保投资、稳经济、稳增长都会发挥积极作用。需要注意的是土地审批权下放的前提是在遵循土地利用规划的前提下的，并不是超规划批地，省级政府的审批建设用地依然要以规划为依据。对基本农田调整审批权下放的试点地区，大部分是经济发达地区、用地需求量大和需求变化快的地区，审批权下放有利于地方政府灵活调整规划布局，但建设用地总量将依然受到严格管控。