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摘要

未来，全国土地市场运行趋势判断需重点关注四大类主题下的政策变化：一是土地要素市场化配置改革系列举措，包括新的土地指标配置方式、特别是大城市土地指标分配，特别应关注城市更新加速推进背景下的土地二级市场改革政策，留意存量用地盘活带来的机遇；二是城乡统一的建设用地市场建设主题下的系列政策变化，特别是征地制度改革和“成片开发”的政策规定，以及农村集体土地入市带来的土地市场新变化；三是“保障住有所居”主题下系列土地政策，包括扩大共有产权房、租赁住房供地和集体土地建设租赁住房；四是土地储备出让的系列政策创新，包括多元化土地储备融资方式以及“限竞结合”土地出让方式。

一、疫情下全国土地市场运行的经济政策环境

1.宏观经济环境分析

2020年是“十三五”收官之年。在复杂严峻局势下，中国着力构建国际、国内相互促进的双循环新发展格局，全年国内生产总值1015986亿元，增长2.3%。一季度疫情暴发，投资、消费等主要经济指标降幅达10%以上，GDP总量为206504亿元，降幅达6.8%。二季度，“两会”政府工作报告首次未设定年度经济增长目标，GDP总量为250110亿元，增速由负转正，达到3.2%。房地产销售5至6月间逐步恢复，房企逆周期加大土地储备力度。三季度，我国经济社会运行基本恢复，但域外疫情对外贸造成不利影响。同时，防疫措施常态化使得餐饮、旅游、娱乐等线下服务行业仍受到较大限制，三季度GDP总量为266172亿元，增速达到4.9%。部分房地产企业赶在年中加快开发和销售回款速度。四季度国庆、中秋、“双11”经济带动下，经济持续回暖；欧美国家万圣节、圣诞节经济催生大量商品需求，“黑命贵”运动和总统选战等对其经济运行造成不利影响，我国产业链优势凸显，出口订单上升。四季度GDP总量为293200亿元，同比增速达到6.5%，超过市场预期的2.2%和世界银行预期的2.0%。31个省市中有30个实现全年GDP累计正增长。至2021年1月份，外贸增长势头仍然强劲，货物贸易进出口总值2.73万亿元人民币，同比增长8.7%。出口1.5万亿元，增长13.9%；进口1.23万亿元，增长2.9%；贸易顺差2711.6亿元，扩大1.2倍。

2.土地市场政策环境分析

2020年，疫情冲击下，我国房地产市场调控政策仍坚持“房住不炒”和“不把房地产作为短期经济刺激手段”，稳中有进，“因城施策”构建“长短结合”的调控体系。

一季度多地推出为房企纾困政策；二季度个别城市放松“限购”被迅速叫停；2020年7月30日中共中央政治局会议再次强调“不将房地产作为短期刺激经济的手段”，深圳、杭州、宁波、南京、成都、常州等多地相继升级“四限一增”调控；8月，融资“三条红线”政策推出；同期全国大城市加大人才吸引力度，放宽落户限制；10月，十九届五中全会提出“推动金融、房地产同实体经济均衡发展”；12月中央政治局会议和中央经济工作会议再次提出“促进房地产市场平稳健康发展”。维护市场稳定、保障住有所居将是“十四五”房地产市场调控主题。

金融端，调控政策增强了对风险较高的融资渠道监管，也维持了行业合理的、适度的流动性。房地产信托融资、银行贷款、举债等融资渠道监管收紧，倒逼房企加速销售、提高资金周转速度。“三条红线”政策虽在试点，但对市场产生重要预期引导。银保监会出台《信托公司资金信托管理暂行办法（征求意见稿）》，投向房地产信托资金余额已经连续5个季度下降。全国房地产开发企业到位资金193115亿元，增长8.1%，增速比上年提高0.5个百分点。其中，国内贷款26676亿元，增长5.7%；利用外资192亿元，增长9.3%；自筹资金63377亿元，增长9%；定金及预收款66547亿元，增长8.5%；个人按揭贷款29976亿元，增长9.9%。定金和预收款、个人按揭贷款的比重明显上升。个人购房贷款将定价基准转换为LPR或固定利率完成。基础设施不动产投资信托基金（REITs）试点加速推进，《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》和《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点项目申报工作的通知》相继出台。

土地端。全国城市普遍增加土地供应，加大优质地块推出力度。3月，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，提高地方土地审批效率和自主权。建立健全城乡统一的建设用地市场继续推进，国家发改委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，推开农村集体经营性建设用地入市。中共中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，推进土地要素市场化配置，深化产业用地市场化配置改革，鼓励盘活存量建设用地。

上述背景下，全年全国房地产开发投资“V”型触底反弹，累计完成额达14.1万亿元，同比增长7%。但不同地区房地产开发投资额城市差异显著。

全国商品房销售面积17.6亿平方米，累计同比增长2.6%；销售额17.4万亿元，累计同比增长8.7%。2020年12月，国家统计局70个大中城市中，4个一线城市新建商品住宅销售价格环比上涨0.3%，涨幅比上月扩大0.1个百分点。北京、上海、广州和深圳分别上涨0.5%、0.6%、0.7%和0.5%。31个二线城市新建商品住宅和二手住宅销售价格环比均上涨0.1%。35个三线城市新建商品住宅和二手住宅销售价格环比分别上涨0.1%和0.2%。房价总体运行平稳。

数据来源：中指数据库统计中心

二、疫情下全国城市土地市场的“脆弱性”分析

1.房地产开发企业购地特征变化

全年全国房地产开发企业土地购置面积减少，但成交价款上升。全年房企购置土地呈现“抑—扬—抑”走势。第一季度疫情暴发期间，全国房产企业当季土地购置规模跌幅超过20%。二季度随着疫情得到控制，加之各地优质地块推出量增加，房企拿地速率明显加快。年内累计拿地面积与去年同期差距由1-3月的-22.6%收窄至1-6月的-0.9%。二季度的集中“补仓”后，三季度房企拿地节奏有所放缓，投资规模整体低于二季度。8月末“三条红线”政策出台，房企拿地杠杆红利消失，“促销售、抓回款、稳现金流”成为企业共识，致使拿地投资意愿普遍降低。仅有部分现金流相对充裕、杠杆率较低的房企逆势加大囤地力度。进入四季度，随着疫情平稳和全国经济稳步复苏，各地方政府供地节奏放缓，房企拿地规模进一步减少。10月、11月拿地规模基本持平，虽然12月单月规模有所上升，但整个四季度拿地规模仍不及二、三季度。

数据来源：中指数据库统计中心。

数据来源：中指数据库统计中心。

从房企拿地区域布局来看。企业对于在长三角、京津冀、粤港澳大湾区、成渝、长江中游五大城市群拿地的热衷程度有增无减。全年房地产企业在上述五大城市群的土地购置面积占比合计达到58.4%。中西部地区1-11月成交面积占比达到38%，其中武汉、西安、重庆、成都等省会城市年内土地成交量较高，而其他城市成交面积有限。长三角地区城市成交面积占比达29%，杭州、南京等强二线城市和许多三四线城市都备受青睐，域内城市土地市场较为均衡。

武汉为确保土地市场平稳健康发展推出了“一揽子”土地政策，例如10%竞买保证金、允许银行保函代替、取消竞价熔断规则、延期或分期缴纳地价款、分期办理出让合同、兼容地块分用途定价、第三产业80%地价、全面推行网上挂牌等。土地市场自4月8日重启以来表现抢眼，头部房地产企业出手踊跃，大宗交易不断，单次成交50亿元以上的就有6次，百亿级达两次。6月份以来，武汉土地市场多宗地块溢价率接近100%，举牌竞拍超百轮才最终落槌，而经开、黄陂等多个片区拍出了新地王。7月份武汉土地市场延续了火热行情，多个区域楼面价地王被刷新。其中，禹洲地产以28.5亿元竞得的经开区P（2020）059号住宅用地，凭借13005.51元/平方米的楼面价成为经开区单价地王。8月份武汉市土地成交面积达到全年最高水平。12月，硚口区和花山的楼面地价均被刷新，武汉华发睿光房地产开发有限公司以21002.23元/平方米价格竞得硚口区P（2020）150号地块、武汉联投以12634.09元/平方米的价格竞得花山P（2020）163号地块。

数据来源：中指数据库统计中心。

2.典型城市土地出让收入分化情况

土地出让金增加额排名靠前的依旧是东部城市。总体上看，疫情影响叠加融资约束政策是左右全年房地产开发企业拿地意愿的两大主要因素。房企拿地更趋谨慎，表现为向一二线高能级城市“回流”，往年大举进军三四线城市情形似乎已成为过去。

3.典型城市土地成交量价恢复情况

2020年底，典型城市中住宅用地成交量、价均恢复至2019年水平以上的城市仅占30.6%，包括上海市、广州市、南京市、沈阳市、长春市、宁波市、长沙市、南宁市、西安市、太原市。成交量恢复至2019年水平，但成交价格未恢复的城市占比为25.0%，包括深圳市、武汉市、重庆市、哈尔滨市、厦门市、合肥市、南昌市、兰州市、乌鲁木齐市等。成交价格恢复至2019年水平，但成交量未恢复的城市占比为38.9%，包括北京市、天津市、杭州市、成都市、石家庄市、郑州市、福州市等。成交量、价均未恢复的城市占比约为5.6%，包括青岛市、济南市等城市。

2020年底，典型城市中商服用地成交量、价均恢复至2019年水平以上的城市占比约13.9%，包括重庆市、成都市、沈阳市、长春市、南昌市、西安市等。成交量恢复至2019年水平以上，但价格未恢复的城市占比约为36.1%，包括北京市、上海市、深圳市、广州市、武汉市、南京市、郑州市、哈尔滨市、海口市、南宁市、贵阳市、兰州市等。成交价格恢复至2019年水平以上，但成交量未恢复的城市占比约为22.2%，包括济南市、福州市、合肥市、长沙市、昆明市、太原市、呼和浩特市、西宁市等。成交量、价均未恢复的城市占比约为16.7%，包括天津市、杭州市、青岛市、石家庄市、宁波市、银川市等城市。

城市住宅用地成交面积及成交价格恢复度

注：恢复度=2020年度成交面积或成交价格/2019年度成交面积或成交价格

数据来源：中指数据库统计中心。

注：恢复度=2020年度成交面积或成交价格/2019年度成交面积或成交价格

数据来源：中指数据库统计中心。

综上可见，城市商服用地市场恢复情况远逊于住宅用地市场，疫情严重程度与城市土地市场恢复程度并无明显相关性，表明疫情对城市土地市场基本面的影响程度十分有限。

4.城市土地市场“脆弱性”分析

为了更加细致的区分不同城市疫情严重程度对土地市场影响大小的差异，本研究采用容量耦合系数模型建立测度疫情严重程度与土地市场受影响程度协调性的函数表达式：

式（1）中：Ct为研究对象“新冠疫情”与土地市场这两个系统在t时刻的协调性；F1（t，x），F2（t，y）分别为“新冠疫情”严重程度（用百万人确诊病例数表示）和土地市场受影响程度（用综合地面地价增长率表示）在t时刻的综合评价值。对Ct原始数据进行离差标准化，通过对原始数据的线性变换，使结果落到[0,1]区间。Ct=1时协调性最大，表明在t时刻两个系统间较为协调，新冠疫情严重程度与土地市场受影响程度表现为同步性（“同步型”）。当同步性较小时，可根据F1（t，x）与F2（t，y）大小判断土地市场对“新冠疫情”的敏感程度，若F1（t，x）>F2（t，y），说明较严重的疫情并未带给土地市场带来较大影响，将土地市场划归为“强劲型”；若F1（t，x）<F2（t，y），说明轻微的疫情给土地市场带来较大影响，将土地市场划归为“脆弱型”。

土地市场为强劲型的城市数量为10个，占比27.8%，这些城市均位于我国东部与中部区域，这些地区均为人口流入地区，经济发达，土地市场需求支撑力较强；疫情严重程度对土地市场影响较小，疫情并未改变土地市场基本面。土地市场表现为同步型的城市数量为15个，占比41.7%，主要位于我国中部城市，少部分城市位于东部或西部区域，这些城市土地市场受影响程度与疫情严重程度基本同步，年内土地市场波动情况与疫情运行情况基本吻合。土地市场表现为脆弱型的城市数量为11个，多数位于西部地区这些城市中，较小的疫情即可引起土地市场的较大波动，表明这些城市土地市场基本面并不稳固。

三、2021年全国城市土地市场运行趋势预测

依据当前市场运行状况和政策环境，对2021年全国土地市场作如下预测：

土地供应和成交量可能迎来拐点。我国房地产市场经历数十年高速发展，大多数城市住房供给已趋于饱和，部分城市甚至出现过剩；随着房地产企业融资渠道的不断收紧、监管愈发严格，企业投资和规模扩张的速度将进一步降低，业绩增速或将进一步放缓，不可避免的将对企业拿地造成限制。加之大多数龙头房企土地储备丰厚，补仓需求并不十分迫切。预计2021年全国城市土地成交情况可能出现明显下滑。

城市间土地市场分化状况加剧。房地产企业拿地将更加谨慎，投资更加聚焦在市场复苏较快的一、二线与核心三、四线城市，其他城市房地产市场面临衰退风险。不同等级城市间、乃至同一城市不同地块的竞价和成交状况分化将愈发剧烈。

住宅和商服用地市场分化将更加明显。疫情防控常态化对商业地产开发经营均造成较大限制，并加速了互联网消费、办公方式的普及，限制了城市人口流动，商业服务业经营需求端动力不足，未来商服用地出让情况下滑是必然趋势。反观住宅物业，“新冠疫情”使住房市场产品缺陷和租房的弊端显现，低密度、拥有多元化功能空间的改善性住房需求提升。这将使得人口与房屋密度高的大城市未来增加住宅用地供给成为可能，改善性住房需求释放可能给房地产市场带来新一轮增长行情。

城市更新加速、租赁住房发展可能改变城镇土地供应结构和渠道。中央“十四五”规划建议将推动城市更新、加大住房保障力度、重点发展住房租赁市场列为重点任务，专门提出利用集体土地建设保障性住房。全国住房和城乡建设工作会议将城市更新列为2021年头等要务，提出切实转变城市开发建设方式，统筹城市规划、建设、管理，推动城市结构优化、功能完善和品质提升。未来，城市大拆大建逐步将被更新改造所取代。同时，中央经济工作会议明确提出解决好大城市住房突出问题，重点强调保障房特别是租赁住房建设。一系列政策将推动我国土地市场供地方式、渠道、结构逐渐发生转变。

房地产行业洗牌将加速，房企合作拿地开发逐渐将成为主流。在前述背景下，房地产企业拿地成本必将升高、竞价难度增大，房地产行业将加速洗牌。而企业可以通过寻求合作、收购等多元化渠道拿地，增加拿地成功率，扩充土储、分享红利、分担风险，合理控制纳储成本。

由于全球化和大国竞争格局的深刻变化，我国经济运行虽然短暂克服了疫情影响，但经济复苏基础尚不牢固，存在四方面突出风险：一是出生人口持续下降，老龄化加速；二是就业结构性矛盾突出；三是消费增长乏力；四是出口增长的可持续性动力不足。“十九届五中全会”通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，制定了我国“十四五”时期全面深化改革、推动经济社会健康发展的总体行动方案，也描绘了土地和房地产市场发展的蓝图。未来，我国仍将坚持“房住不炒”和“不把房地产作为短期经济刺激手段”，“因城施策”构建“长短结合”的调控体系：短期内以“限购、限贷、限售、限商、限价”等措施控制房价波动，长期内综合土地制度改革、房地产税改革、金融杠杆率控制、住房保障制度建设、住房租赁市场建设等手段建立维护房地产市场平稳运行的长效机制，推进共有产权住房建设，积极推进老旧小区改造。向着构建“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房供应体系”迈进。

未来，全国土地市场运行态势需重点关注四大类主题下的政策变化：一是土地要素市场化配置改革的系列举措，包括新的土地指标配置方式、特别是大城市土地指标分配，特别应关注城市更新加速推进背景下的土地二级市场改革政策，留意存量用地盘活带来的机遇；二是城乡统一的建设用地市场建设主题下的系列政策变化，特别是征地制度改革和“成片开发”的政策规定，以及农村集体土地入市带来的土地市场新变化；三是“保障住有所居”主题下的系列土地政策，包括扩大共有产权房、租赁住房供地和集体土地建设租赁住房；四是土地储备出让的系列政策创新，包括多元化的土地储备融资方式以及“限竞结合”的土地出让方式。